Региональное
Законодательство
Курганская область

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 03.04.2014 N 33-1004/2014 "Дело по заявлению прокурора города Кургана об оспаривании правового акта, по апелляционной жалобе Курганской городской Думы на решение Курганского городского суда Курганской области от 15 января 2014 года"

КУРГАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

Именем Российской Федерации

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 апреля 2014 года Дело N 33-1004/2014 

Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда в составе:
судьи - председательствующего Бурматовой Н.В.,
судей Безносовой Е.И., Литвиновой И.В.,
с участием прокурора Федоровской Н.М.,
при секретаре судебного заседания Комогоровой Е.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 3 апреля 2014 года гражданское дело по заявлению прокурора г. Кургана в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании правового акта,
по апелляционной жалобе Курганской городской Думы на решение Курганского городского суда Курганской области от 15 января 2014 года, которым постановлено:
"Удовлетворить исковые требования прокурора г. Кургана.
Признать противоречащим закону и недействующим абзац 2 пункта 4 статьи 2 Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 "О внесении изменений в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по плате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" с момента вступления решения суда в законную силу.
Обязать Курганскую городскую Думу опубликовать сообщение о решении суда в ООО "Редакция городской газеты "Курган и курганцы".
Заслушав доклад судьи областного суда Бурматовой Н.В., объяснения представителей Курганской городской Думы Елисеевой Н.Ю., Штефановой Ю.В., представителя Администрации г. Кургана Архиповой Т.А., заключение прокурора облпрокуратуры Федоровской Н.М., полагавшей возможным решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия

установила:

прокурор г. Кургана в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании в части нормативного акта.

В обоснование доводов заявления указал, что решением Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69, опубликованном 25.04.2013 в газете "Курган и курганцы", внесены изменения в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" (далее - Положение). В ходе проведенной проверки законности правовых актов Администрации г. Кургана, в том числе, антикоррупционной экспертизы нормативных актов, установлено, что отдельный пункт решения Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" (в редакции от 17.04.2013) не соответствует требованиям действующего законодательства, в частности положениям статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ). Абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения предусмотрено, что Департамент финансов Администрации г. Кургана (далее - Департамент финансов) вправе запрашивать дополнительную информацию от органов, осуществляющих контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, а также организаций, производящих начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним и организаций и физических лиц, претендующих на получение льготы. Такая формулировка предполагает открытый перечень информации, который может быть запрошен у организаций и физических лиц, что повышает риск возникновения коррупционных отношений. Кроме того, компетенция Департамента финансов в данном случае определена по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения действий в отношении граждан и организаций, что при наличии корыстной или личной заинтересованной ведет к коррупционным проявлениям. Неопределенность правовой нормы не может обеспечивать ее единообразное понимание, создает возможности злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями. Таким образом, в данном Положении имеются коррупциогенные факторы, предусмотренные Федеральным законом от 17.07.2009 № 177-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010. По результатам проверки Главе города принесен протест. Решением Курганской городской Думы от 23.10.2013 № 180 протест отклонен, Положение не приведено в соответствие с требованиями законодательства.
На основании изложенного просил признать незаконным и привести в соответствие с требованиями действующего законодательства абзац 2 пункта 4 статьи 2 Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 "О внесении изменений в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по плате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана"; обязать Курганскую городскую Думу опубликовать сообщение о решении суда в ООО "Редакция городской газеты "Курган и курганцы".
В ходе рассмотрения дела требования изменил, просил признать противоречащим закону и недействующим абзац 2 пункта 4 статьи 2 Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 "О внесении изменений в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по плате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" с момента вступления решения суда в законную силу; обязать Курганскую городскую Думу опубликовать сообщение о решении суда в ООО "Редакция городской газеты "Курган и курганцы".
Прокурор в судебном заседании на удовлетворении требований настаивал по доводам, изложенным в заявлении.
Представители заинтересованного лица Курганской городской Думы в судебном заседании с заявленными прокурором требованиями не согласились, указав, что оспариваемое Положение не устанавливает налоговые льготы, оно принято в соответствии с требованиями НК РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования города Кургана в пределах компетенции Курганской городской Думы. Целью деятельности Департамента финансов является подготовка заключений (рекомендаций) по заявлениям о предоставлении предполагаемых льгот, а не предоставление конкретным категориям налогоплательщиков конкретной налоговой льготы. Чтобы определить категорию налогоплательщиков, для которых предполагается установить льготу, а также установить сумму выпадающих доходов бюджета и эффективность предоставляемой льготы, Департаментом финансов запрашивается дополнительная информация, что не влияет на конкретные налоговые права граждан и организаций. Кроме того, указали, что оспариваемое Положение является нормативным правовым актом. Порядок оспаривания нормативных правовых актов регулируется главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Также необоснованна ссылка прокурора на несоответствие оспариваемого Положения п. 4 ст. 12 НК РФ, ссылок на иные нормативные правовые акты заявление прокурора не содержит.
Представитель заинтересованного лица Администрации г. Кургана в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, поддержав позицию представителей Курганской городской Думы. Также указал, что оспариваемое Положение не содержит коррупциогенных факторов, Департамент финансов налоговые льготы не предоставляет.
Представитель заинтересованно лица ООО "Редакция городской газеты "Курган и курганцы" в судебном заседании оставил разрешение требований на усмотрение суда, указав, что газета "Курган и курганцы" является официальном средством массовой информации, редакция обязана публиковать документы, поступающие от органов местного самоуправления.
Судом постановлено изложенное выше решение.
В апелляционной жалобе Курганская городская Дума просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. В жалобе выражает несогласие с выводом суда о том, что оспариваемое Положение не соответствует требованиям п. 6 ст. 3 НК РФ, поскольку оно не относится к нормативным правовым актам муниципальных образований о местных налогах и сборах (актам законодательства о налогах и сборах), в том смысле, который заложен в п. 6 ст. 3 и п. 1 ст. 1 НК РФ, поскольку не регулирует отношения по установлению, введению и взиманию конкретных налогов и сборов в Российской Федерации. Оспариваемым Положением непосредственно сами налоговые льготы не устанавливаются. В соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения Департамент финансов имеет возможность запрашивать дополнительную информацию необходимую ему для подготовки заключений (рекомендаций) по предложениям о предоставлении предполагаемых льгот, а не для предоставления конкретным категориям налогоплательщиков конкретной, уже установленной налоговой льготы. На этой стадии у граждан и организаций еще не возникло никаких налоговых прав, в связи с чем запрос дополнительной информации не может нарушить их налоговые права. Ссылка суда на несоответствие абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения требованиям НК РФ по причине возможного изменения установленных НК РФ оснований, условий, последовательности или порядка действий участников отношений не обоснованна.
В возражениях на апелляционную жалобу прокурор г. Кургана просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В суде апелляционной инстанции представители Курганской городской Думы, Администрации г. Кургана доводы апелляционной жалобы поддержали, полагая, что решение суда подлежит отмене.
Представитель ООО "Редакция городской газеты "Курган и курганцы" извещен о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, о причинах неявки суд не уведомил, в связи с чем на основании ст. 167, 327 ГПК РФ судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливаются Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
В соответствии со статьей 3 НК РФ каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.
Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить (п. 6 ст. 3 НК РФ).
В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные (п. 1 ст. 12 НК РФ).
Согласно п. 4 ст. 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено настоящим пунктом и п. 7 настоящей статьи.
При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются настоящим Кодексом.
К местным налогам относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц (ст. 15 НК РФ).
Исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4 НК РФ).
Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Решениями Курганской городской Думы от 16.11.2005 № 257 и от 21.09.2005 № 219 на территории города Кургана были установлены налог на имущество физических лиц и земельный налог.
21.12.2005 Курганская городская Думы приняла решение № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" (л.д. 46 - 49).
Данное решение было опубликовано в газете "Курган и курганцы" от 19.01.2006 № 5.
Решением Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69, опубликованным в газете "Курган и курганцы" от 23.04.2013 № 45, в указанное выше решение от 21.12.2005 № 338 были внесены изменения, Положение о порядке предоставления льгот по уплате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана изложено в новой редакции.
Пунктом 4 ст. 2 Положения в редакции от 17.04.2013 предусмотрено, что Департамент финансов рассматривает материалы о предоставлении льгот и готовит заключение, содержащее расчет сумм выпадающих доходов из бюджета города и прогнозную оценку эффективности предоставления льгот.
Департамент финансов вправе запрашивать дополнительную информацию от органов, осуществляющих контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, а также организаций, производящих начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним (далее по тексту - администратор) и организаций и физических лиц, претендующих на получение льготы (абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения).
Усматривая в изложенном выше Положении коррупциогенные факторы, прокурор г. Кургана внес Главе города Кургана протест, в котором требовал решение Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 "О внесении изменений в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по плате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" привести в соответствие с действующим законодательством (л.д. 11).
Решением Курганской городской Думы от 23.10.2013 № 180 протест прокурора г. Кургана на решение Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 "О внесении изменений в решение Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338 "Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по плате местных налогов и сборов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет города Кургана" отклонен (л.д. 15).
Из материалов дела видно, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят уполномоченным органом, в пределах компетенции Курганской городской Думы, порядок его принятия не нарушен, что не оспаривалось прокурором.
В ходе рассмотрения настоящего дела суд первой инстанции нашел обоснованным довод прокурора г. Кургана о том, что наделение Департамента финансов правом запрашивать у органов, организаций и физических лиц, претендующих на получение льготы, дополнительную информацию, без приведения конкретного перечня информации, не отвечает требованиям федерального законодательства.
Удовлетворяя требования прокурора г. Кургана. суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предусмотренная абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения формулировка предполагает открытый перечень информации, который может быть запрошен у организаций и физических лиц, что повышает риск возникновения коррупционных отношений (наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права).
Судебная коллегия считает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции, считая его соответствующим требованиям действующего законодательства.
Решение Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69 было принято в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования г. Кургана, о чем имеется указание в преамбуле.
П. 2 ст. 6 НК РФ предусмотрено, что нормативные правовые акты о налогах и сборах, указанные в п. 1 настоящей статьи, признаются не соответствующими настоящему Кодексу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных п. 1 настоящей статьи.
Согласно п. 1 ст. 6 НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим настоящему Кодексу, если такой акт изменяет установленные настоящим Кодексом основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены настоящим Кодексом.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Указанная Методика предусматривает перечень коррупциогенных факторов, к которым, в том числе относятся: определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
В силу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с п. п. 24, 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В соответствии с Положением, утвержденным решением Курганской городской Думы от 21.12.2005 № 338, в редакции решения Курганской городской Думы от 17.04.2013 № 69, льготы по уплате местных налогов и неналоговых платежей, поступающих в бюджет г. Кургана устанавливаются и отменяются отдельными решениями Курганской городской Думы, Департамент финансов рассматривает материалы о предоставлении льгот и готовит заключение, содержащее расчет сумм выпадающих доходов из бюджета города и прогнозную оценку эффективности предоставления льгот, в связи с чем и вправе запрашивать дополнительную информацию от органов, осуществляющих контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, а также организаций, производящих начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет города, пеней и штрафов по ним (далее по тексту - администратор) и организаций и физических лиц, претендующих на получение льготы (абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения).
Наделение Департамента финансов правом запрашивать у органов, организаций и физических лиц, претендующих на получение льготы, дополнительную информацию, без приведения конкретного перечня информации, не отвечает требованиям п. 2 ст. 6 НК РФ, Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не позволяет сделать однозначный вывод о том, какие документы, заявитель обязан представить для получения льгот, какие документы могут быть у него запрошены Департаментов финансов, то есть допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, поэтому судом первой инстанции правомерно абз. 2 п. 4 ст. 2 Положения признан противоречащим закону и недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.
Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, о том, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Таким образом, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют материалам дела и требованиям закона, доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.
Руководствуясь ст. 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 15 января 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Курганской городской Думы - без удовлетворения.

Судья
Н.К.РОГОВА


------------------------------------------------------------------